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Autorizações de Residência: de instrumento de atração de investimento estrangeiro a exercício de discussão académica

O programa português de imigração de investimento – Autorização de Residência para Atividade de Investimento (ARI), em vigor desde o dia 8 de outubro de 2012, permite que cidadãos nacionais de Estados Terceiros possam obter uma autorização de residência em Portugal por via de uma atividade de investimento (financeira, imobiliária, empresarial, cientifica, artística, entre outras), sem necessidade da prévia obtenção de um visto de residência para entrar no território português ou a obrigação de mudarem a sua residência principal para Portugal.
Esta autorização de residência é sujeita a renovações intercalares (para assegurar a manutenção dos requisitos sob os quais foi atribuída), permitindo aos respetivos titulares, após 5 anos, candidatarem-se a uma autorização de residência permanente ou à cidadania portuguesa, mediante cumprimento das respetivas condições particulares de atribuição.

Desde 2012 foram aprovados 9 389 investidores e 16 050 familiares por via do direito de reagrupamento familiar que a lei permite ao investidor principal. Este número de autorizações traduz-se num montante global de €5.097.828.071,87 em investimentos realizados no território português com origem em países como a China, Brasil, Estados Unidos, África do Sul, Turquia ou Vietname, valor ao qual devem ser acrescidos as taxas pagas ao Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (atualmente €533,00 por cada fase de análise, por pessoa, €5.325,00 por cada cartão de residência inicial, por pessoa, e €2.663,00 por cada cartão de residência em sede de renovação, por pessoa), bem como, os impostos associados ao tipo de investimento selecionado, como particular destaque para o Imposto Municipal sobre a Transmissão Onerosa de Imóveis e Imposto de Selo.
O regime foi sujeito a alterações em 2015 e 2017 e será, agora em 2021, sujeito a uma nova modificação por iniciativa do Governo ao abrigo de uma autorização legislativa atribuída pela Lei do Orçamento de Estado de 2020 com o propósito de “favorecer a promoção do investimento de estrangeiros nas regiões de baixa densidade, nomeadamente na requalificação urbana, no património cultural, nas atividades de alto valor ambiental ou social, no investimento produtivo e na criação de emprego”.

As autorizações legislativas – tema incontornável em qualquer exame de Direito Constitucional no âmbito do curso de Direito – permitem ao Governo legislar sobre matérias que são da competência exclusiva (reserva relativa) da Assembleia da República nos termos da Constituição da República Portuguesa.
Dita o artigo 165.º da Constituição que, “As leis de autorização legislativa devem definir o objeto, o sentido, a extensão e a duração da autorização, a qual pode ser prorrogada”. Nesse sentido, a autorização legislativa concedida ao Governo para legislar sobre as ARI foi pública no Diário da República n.º 64/2020 a 31 de março de 2020 e determinou que:

1 – Fica o Governo autorizado a rever o regime das autorizações de residência para investimento, previsto (…), alterando, para futuros pedidos de concessão, o seu âmbito de aplicação.

2 – O sentido e a extensão da autorização legislativa prevista no número anterior consistem em favorecer a promoção do investimento nas regiões de baixa densidade, bem como o investimento na requalificação urbana, no património cultural, nas atividades de alto valor ambiental ou social, no investimento produtivo e na criação de emprego:
a) Restringindo ao território das Comunidades Intermunicipais (CIM) do interior e das Regiões Autónomas da Madeira e dos Açores os investimentos previstos nas subalíneas iii) e iv) da alínea d) (…) [opções referentes ao investimento imobiliário];
b) Aumentando o valor mínimo dos investimentos e do número de postos de trabalho a criar, nos termos da alínea d) do n.º 1 do artigo 3.º da mesma lei.

3 – O disposto no número anterior não prejudica:
a) A possibilidade de renovação das autorizações de residência concedidas ao abrigo do regime atual; nem
b) A possibilidade de concessão ou renovação de autorizações de residência para reagrupamento familiar (…), quando a autorização de residência para investimento tenha sido concedida ao abrigo do regime atual.

4 – A presente autorização legislativa tem a duração do ano económico a que respeita a presente lei.

Decorrido quase a totalidade do período de validade da referida autorização legislativa, o Governo comunicou a 22 de Dezembro, que tinha aprovado em Conselho de Ministros “o decreto-lei que altera o regime jurídico das autorizações de residência para investimento tendo por objetivo favorecer a promoção do investimento de estrangeiros nas regiões de baixa densidade, nomeadamente na requalificação urbana, no património cultural, nas atividades de alto valor ambiental ou social, no investimento produtivo e na criação de emprego”, isto em pleno início daquela que muitos antecipam ser a maior crise económica desde a II Guerra Mundial, causada pela Pandemia do vírus SARS-CoV-2.

Chegados a 15 de janeiro de 2021, tal decreto lei ainda não mereceu ver a luz do dia, ou seja, ainda não foi publicado, e portanto, mantêm-se as dúvidas relativamente ao seu concreto conteúdo e termos em que se aplicará, tendo apenas sido anunciado, em briefing à imprensa, que o novo regime entraria em vigor no dia 1 de julho de 2021 e vigoraria até 2022 um regime transitório, no qual sucessivamente seria aumentado o valor dos investimentos previstos e, em simultâneo, reduzida a possibilidade de investimento nas áreas metropolitanas.

Ora, fosse este um exercício académico (sem consequências para a economia portuguesa e postos de trabalho que dependem deste programa de atração de investimento estrangeiro, bem como para a perceção dos investidores internacionais), cumpriria perguntar se a autorização legislativa foi, ou não, utilizada no prazo devido, e se a falta de publicação e promulgação determinaria a inexistência do diploma nos termos do art. 137.º da Constituição, uma vez que o decreto foi aprovado em Conselho de Ministros de 22 de Dezembro, mas ainda não há notícia da sua promulgação pelo Presidente da República nem publicação em Diário da República.
Diz a Doutrina (1) que, “problemas delicados surgem a respeito do termo final, a respeito de saber até quando pode ser validamente aproveitada uma autorização legislativa”. De facto, teses distintas existem sobre se o momento que impede a caducidade da Autorização Legislativa se verifica i) com a Publicação do Decreto-Lei que emergiu dessa Autorização, ii) com a sua promulgação, iii) com a sua aprovação em Conselho de Ministros, ou ainda, iv) com o momento em que o Governo, após a aprovação do Diploma em Conselho de Ministros, o remete para o Presidente da República para efeitos de promulgação.

A este respeito cite-se por exemplo Jorge Miranda (2) que diz “propendemos para o dia da receção do decreto-lei na Presidência da República, por se verificar aí o enlace la intervenção dos dois órgãos – Governo e Presidente – e por razões pragmáticas de objetividade. Por conseguinte, se nesse dia ainda não tiver decorrido o tempo da autorização, o decreto-lei será válido; senão padecerá de inconstitucionalidade. Naturalmente o Governo deverá ter o máximo cuidado na contagem dos prazos, porque em caso de veto político ou por inconstitucionalidade, apenas poderá substituir o diploma por outro se ainda o puder enviar a tempo ao Presidente da República para promulgação.”

Gomes Canotilho (3) entende que “as três posições têm merecido aprovações e críticas, parecendo porém prevalecente, a tese da não exigência da publicação dentro dos limites temporais fixados pela autorização. Argumenta-se nesse sentido com o facto da publicação ser um acto sucessivo estranho ao exercício da autorização legislativa, além de a publicação ser hoje (depois da lei n.º 1/82) uma mera condição da eficácia da lei e não um requisito de existência. Militaria a favor da última posição, ou seja, a suficiência da simples aprovação dos decretos-leis pelo Governo, fazendo usa das autorizações legislativas, o facto de que tal como uma lei se considera aprovada depois da sua aprovação pelo órgão parlamentar, também o decreto-lei do Governo, no exercício de autorizações legislativas, se consideraria perfeito com a simples aprovação do Governo. Todavia, a simples aprovação não é condição suficiente da existência de um ato legislativo. A favor da exigência de publicação no DR pode invocar-se que sem ela não é suscetível de controlo público a data do diploma. Pelo menos, seria então de exigir que, para o Governo não cometer a fraude de “antedatar” diplomas, se tivesse em conta o momento de receção pelo Presidente da República para efeitos de promulgação”.

Não obstante os argumentos doutrinários, o Tribunal Constitucional tem entendido, em jurisprudência constante que o momento relevante para aferir da tempestividade do uso de uma autorização legislativa é o da aprovação do diploma autorizado em Conselho de Ministros (4), sendo irrelevante que a promulgação, referenda e publicação ocorram após a caducidade da mesma.

Nesse sentido, concluir-se-ia, no presente caso, que, a decreto-lei de alteração ao regime ARI, aprovado em 22 de dezembro, não padeceria de inconstitucionalidade, ainda que, alegadamente, não tenha ainda sido promulgado ou publicado, verificando-se porém já ter decorrido o termo do prazo da autorização legislativa ao abrigo do qual foi aprovado.

Todavia, o atual Presidente da República, Marcelo Rebelo de Sousa, é ele próprio professor de Direito e Constitucionalista, merecendo por isso perguntar-se qual é a doutrina que defende relativamente à temática do momento da caducidade das autorizações legislativas, ou seja, se entenderá, ou não, a promulgação como ato essencial para completar o processo constitutivo do decreto-lei autorizado, necessário para a sua identificabilidade mínima e respetiva existência jurídica.

Em 2020 foi notória a capacidade legislativa do Governo para fazer face às necessidades da população em tempos de pandemia. Ainda assim, nem todos os decretos chegaram a ver a luz do dia, ainda que aprovados. Recorde-se que, em 7 de maio de 2020 foi aprovado, também em sede de Conselho de Ministros, um decreto-lei que estabelecia um “regime experimental para a realização à distância de atos autênticos, termos de autenticação de documentos particulares e reconhecimentos”, devido às significativas restrições à prática de atos presenciais impostas pela Pandemia e pelo consequente Estado de Emergência. À data de hoje, mantêm-se as mesmas restrições, empoladas pela falta de capacidade de resposta da rede consular portuguesa, mas, ainda assim, tal decreto também não entrou em vigor, embora, recorde-se, o Presidente da República disponha de 40 dias úteis para vetar politicamente ou promulgar os diplomas do Governo nos termos do art. 136.º/4 da Constituição, competência esta de exercício vinculado no sentido de que não há liberdade de recusa do seu exercício (5).

Quid iuris?

 

(1) Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, Tomo V, Atividade constitucional do Estado, 2.ª ed., Coimbra Editora, 2000, pg. 319.
(2) Ob. Cit.
(3) J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 7.ª ed., Almedina, 2003, pg. 769.
(4) Vide Ac. do T. Constitucional 140/2014, Processo n.º 1208/13, disponível em http://www.pgdlisboa.pt/ 
(5) J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. II., 4ª ed. Coimbra Editora, 2010, pg. 338.

O conteúdo desta informação não constitui aconselhamento jurídico e não deve ser invocado nesse sentido. Aconselhamento específico deve ser procurado sobre as circunstâncias concretas do caso. Se tiver alguma dúvida sobre uma questão de direito Português, não hesite em contactar-nos.

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